印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的通知
- 2022-09-07
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近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。該方案破解“企業(yè)污染、政府買單”困局。
讓損害者擔(dān)責(zé)
為什么要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度？
建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度一是實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。環(huán)境保護法確立了損害擔(dān)責(zé)原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局；二是彌補制度缺失的需要。憲法、物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定；三是履行法定職責(zé)的需要。通過實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，是政府履行環(huán) 境保護職責(zé)的需要。
方案規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r權(quán)人、解決途徑、相關(guān)技術(shù)、資金管理等主要內(nèi)容，并要求試點省級人民政府制定實施意見。其中，確定經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府為賠償權(quán)利人；創(chuàng)設(shè)磋商賠償機制，促使責(zé)任人及時開展修復(fù)和賠償；試行多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。
建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區(qū)開展試點，為下一步立法積累經(jīng)驗。
根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)保法規(guī)定，符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，為什么還要由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，兩者是什么關(guān)系？
社會組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，并不沖突，政府側(cè)重于對國有自然資源的損害提起索賠。兩者的關(guān)系和銜接還需要在試點過程中逐步探索和完善。
設(shè)磋商機制避免訴訟“費時耗力”
方案為什么設(shè)立磋商機制，要達到什么效果？
方案創(chuàng)設(shè)了磋商賠償機制，可以及時啟動與責(zé)任人的協(xié)商，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的“費時耗力”問題。賠償權(quán)利人在調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或者賠償后，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案的技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，及時督促賠償義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。
當(dāng)磋商未達成一致時，賠償權(quán)利人就應(yīng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。當(dāng)然，磋商也不是必經(jīng)程序，賠償權(quán)利人可以根據(jù)實際情況，直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
試行“分期賠付”確保企業(yè)可承受
生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額往往比較巨大，方案是否考慮到企業(yè)的承受能力？
我們在方案的制定過程中充分考慮了生態(tài)環(huán)境損害賠償與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，特別是企業(yè)的承受能力問題。方案設(shè)計多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，要求試點地方根據(jù)責(zé)任人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。既使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)和賠償，又督促企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化生態(tài)環(huán)境保護措施。
提高環(huán)境損害鑒定評估能力
環(huán)境損害鑒定評估是損害賠償制度的技術(shù)保障，目前，我國環(huán)境損害鑒定評估能力如何？能否為損害賠償提供足夠的支撐？
我國環(huán)境鑒定評估能力初步形成。一是有了相應(yīng)的技術(shù)方法。環(huán)保部相繼發(fā)布了《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第Ⅰ版）》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等技術(shù)方法。二是有了一定的實踐基礎(chǔ)。環(huán)保部從２０１１年起，相繼在山東、江蘇、重慶等１０個地方開展了環(huán)境損害鑒定評估工作試點。三是有了可為行政和司法提供鑒定評估報告的機構(gòu)。２０１４年，環(huán)保部向社會公開推薦了第一批１２家具備為環(huán)境管理和司法提供技術(shù)支持的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)。
下一步，環(huán)保部將聯(lián)合最高人民法院、科技部、司法部等有關(guān)部門，通過加強能力建設(shè)、完善技術(shù)體系、規(guī)范鑒定評估程序、推進納入統(tǒng)一司法鑒定管理等工作，提高環(huán)境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好的技術(shù)支撐。（來源：財新網(wǎng)）
讓損害者擔(dān)責(zé)
為什么要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度？
建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度一是實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。環(huán)境保護法確立了損害擔(dān)責(zé)原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局；二是彌補制度缺失的需要。憲法、物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定，國家所有的財產(chǎn)即國有財產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定；三是履行法定職責(zé)的需要。通過實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，是政府履行環(huán) 境保護職責(zé)的需要。
方案規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r權(quán)人、解決途徑、相關(guān)技術(shù)、資金管理等主要內(nèi)容，并要求試點省級人民政府制定實施意見。其中，確定經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府為賠償權(quán)利人；創(chuàng)設(shè)磋商賠償機制，促使責(zé)任人及時開展修復(fù)和賠償；試行多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。
建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區(qū)開展試點，為下一步立法積累經(jīng)驗。
根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)保法規(guī)定，符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，為什么還要由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，兩者是什么關(guān)系？
社會組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，并不沖突，政府側(cè)重于對國有自然資源的損害提起索賠。兩者的關(guān)系和銜接還需要在試點過程中逐步探索和完善。
設(shè)磋商機制避免訴訟“費時耗力”
方案為什么設(shè)立磋商機制，要達到什么效果？
方案創(chuàng)設(shè)了磋商賠償機制，可以及時啟動與責(zé)任人的協(xié)商，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的“費時耗力”問題。賠償權(quán)利人在調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或者賠償后，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案的技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，及時督促賠償義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。
當(dāng)磋商未達成一致時，賠償權(quán)利人就應(yīng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。當(dāng)然，磋商也不是必經(jīng)程序，賠償權(quán)利人可以根據(jù)實際情況，直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
試行“分期賠付”確保企業(yè)可承受
生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額往往比較巨大，方案是否考慮到企業(yè)的承受能力？
我們在方案的制定過程中充分考慮了生態(tài)環(huán)境損害賠償與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，特別是企業(yè)的承受能力問題。方案設(shè)計多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，要求試點地方根據(jù)責(zé)任人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付等多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。既使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)和賠償，又督促企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化生態(tài)環(huán)境保護措施。
提高環(huán)境損害鑒定評估能力
環(huán)境損害鑒定評估是損害賠償制度的技術(shù)保障，目前，我國環(huán)境損害鑒定評估能力如何？能否為損害賠償提供足夠的支撐？
我國環(huán)境鑒定評估能力初步形成。一是有了相應(yīng)的技術(shù)方法。環(huán)保部相繼發(fā)布了《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第Ⅰ版）》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等技術(shù)方法。二是有了一定的實踐基礎(chǔ)。環(huán)保部從２０１１年起，相繼在山東、江蘇、重慶等１０個地方開展了環(huán)境損害鑒定評估工作試點。三是有了可為行政和司法提供鑒定評估報告的機構(gòu)。２０１４年，環(huán)保部向社會公開推薦了第一批１２家具備為環(huán)境管理和司法提供技術(shù)支持的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)。
下一步，環(huán)保部將聯(lián)合最高人民法院、科技部、司法部等有關(guān)部門，通過加強能力建設(shè)、完善技術(shù)體系、規(guī)范鑒定評估程序、推進納入統(tǒng)一司法鑒定管理等工作，提高環(huán)境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好的技術(shù)支撐。（來源：財新網(wǎng)）
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